Timp de mulți ani, Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a efectuat controale la operatorii economici pe baza Procedurii cadru de supraveghere și control („Procedura de control” sau „Procedura”), disponibilă pe site-ul său.
În timp ce normele de procedură aplicabile activităților de control desfășurate de alte autorități publice sunt, de obicei, acte normative care necesită motivare, consultare publică și publicare în Monitorul Oficial, ANPC nu a considerat niciodată procedura sa de control drept act normativ.
În ciuda argumentelor entităților sancționate conform cărora Procedura de control ar fi trebuit adoptată și publicată în mod oficial, instanțele nu au confirmat acest punct de vedere - până recent.
Pe 10 octombrie 2024, Curtea de Apel Timișoara a confirmat decizia Tribunalului Timiș de anulare a Procedurii de control, considerând-o un act normativ care necesită publicarea în Monitorul Oficial.
Ulterior, ANPC a postat proiectul de ordin și Procedura de control pentru consultare publică pe site-ul său, respectând procedura de transparență prealabilă publicării unui act normativ în Monitorul Oficial.
Ce este Procedura de control de la ANPC
Procedura de control stabilește normele care trebuie respectate de comisarii ANPC înainte, în timpul și după efectuarea controalelor privind respectarea de către întreprinderi a legislației privind protecția consumatorilor. Aceasta prevede în principal drepturile și obligațiile agenților ANPC și conține norme privind comportamentul acestora în timpul controalelor.
Cu toate acestea, ea conține, de asemenea, dispoziții care au un impact direct asupra operatorilor economici.
Invitaţiile neclare, dar obligatorii de la ANPC
Un exemplu este faptul că ANPC utilizează frecvent invitații în activitatea sa de control. Invitațiile acționează precum cererile de informații, care pentru alte autorități sunt în cea mai mare parte acte de procedură reglementate. Invitația este un act de procedură esențial în cadrul controlului ANPC, reglementat exclusiv de Procedura de control, iar nerespectarea cerințelor din aceasta poate duce la sancționarea operatorului economic pentru obstrucționarea controlului.
De asemenea, Procedura de control menționează că invitația este „modalitatea prin care poate fi demarată o acțiune de verificare a activității operatorului economic”, deși în aceeași secțiune menționează și că invitația se emite ulterior acțiunii de control, pentru transmiterea unor documente suplimentare sau a unor recomandări către operatorii economici.
În schimb, tipizatul invitației utilizat de ANPC menționează că destinatarul este „invitat să se prezinte la sediul CJPC...în data de...între orele (...) în vederea clarificării aspectelor privind controlul efectuat în ziua de ..., ora....”.
Se creează, așadar, neclarități când operatorii economici primesc invitații prin care Autoritatea se referă la un control care încă nu a avut loc. Similar, neclarități există și când operatorii economici sunt invitați să se prezinte la o structură teritorială ANPC situată în altă regiune a țării decât cea în care societatea își are sediul sau punctele de lucru, deși competențele acestora sunt „limitate teritorial” conform HG 700/2012.
În orice caz, în toate aceste situații, ANPC consideră că dispozițiile din invitații sunt obligatorii, iar eventuala nerespectare ar putea fi sancționată.
Din cauza lipsei unei reglementări a limitelor acestor invitații, operatorii economici sunt puși să aleagă între angajarea unor costuri și transmiterea unor documente/informații care ar alimenta eventuale fishing expeditions ale Autorității, pe de o parte, și primirea sancțiunii pentru „obstrucționarea” acțiunii de control și contestarea procesului-verbal în instanță pentru a putea afla, eventual, în câțiva ani și odată cu soluționarea plângerii contravenționale, care era limita legală a întinderii obligațiilor din aceste invitații.
Prin urmare, multe dispoziții ale procedurii de control conțin, direct sau indirect, drepturi și obligații pentru entitățile controlate. Cu toate acestea, limitele drepturilor și obligațiilor entităților controlate, stabilite în cadrul Procedurii de control, nu au fost niciodată clare, uneori cu consecințe și intervenții publice din partea altor autorități.
În dosarele aflate pe rolul instanțelor împotriva proceselor-verbale de sancționare sau a altor acte administrative emise de ANPC sau de structurile sale, Autoritatea a depus uneori, în special dacă a fost obligată în acest sens, procedura de control, împreună cu ordinul președintelui ANPC prin care a fost adoptată.
Au existat mai multe ordine ale președintelui ANPC care au fost depuse, de-a lungul anilor, de către Autoritate, ceea ce arată că procedura de control a fost modificată în mod regulat.
Aceste ordine ale președintelui ANPC nu au fost niciodată publicate în Monitorul Oficial. În plus, modificările aduse Procedurii nu sunt comparabile (public) în timp, deoarece Procedura de control și Ordinele de adoptare a acesteia nu au fost niciodată publicate oficial și nu sunt arhivate public pe site-ul ANPC.
Ce au susținut companiile cu privire la Procedura de control
De-a lungul anilor, multe societăți sancționate, în încercarea de a anula procesele-verbale de sancționare, au invocat argumente referitoare la Procedura de control.
O linie de argumentare se referă la nelegalitatea activității de control desfășurate de ANPC și la încălcarea garanțiilor procedurale de care beneficiază entitățile controlate, deoarece Procedura de control este un act normativ, nepublicat în Monitorul Oficial și, prin urmare, inexistent, nelegal sau inopozabil entității sancționate.
Mai multe consecințe au fost deduse din viciile Procedurii de control, precum nelegalitatea cererilor de informații sau a citațiilor de prezentare la sediul Autorității, transmise prin invitații, sau nelegalitatea altor acțiuni ale comisarilor ANPC, care erau permise în temeiul Procedurii de control.
Instanțele au respins în mod frecvent acest argument, confirmând apărarea ANPC conform căreia Procedura de control este doar un act administrativ intern sau individual, destinat personalului său de control, fără implicații pentru societățile controlate.
Un alt argument se referă la încălcarea, de către agenții de control, a Procedurii de control. Astfel, după cum se susține și în literatura juridică, chiar dacă Procedura de control nu a fost publicată în Monitorul Oficial, aceasta este obligatorie pentru autoritatea care a adoptat-o.
Conform acestei logici, încălcarea normelor de procedură a fost susținută pentru a conduce la anularea procesului-verbal de sancționare sau a altor acte administrative emise de ANPC, precum ordinele de încetare a practicilor comerciale incorecte.
Acest argument a avut rezultate diferite în fața instanțelor. În timp ce unele au considerat că o astfel de încălcare conduce la nulitatea absolută a procesului-verbal de sancționare, altele au considerat că o astfel de nulitate ar fi justificată numai dacă societatea ar dovedi un prejudiciu din cauza încălcării.
Ce a constatat Tribunalul Timiș?
Procesul aflat pe rolul Tribunalului Timiș a fost inițiat de comisarii ANPC.
Aceștia au susținut că Procedura de control este un act normativ care a fost, în mod nelegal, omis de la publicarea în Monitorul Oficial, nu a fost motivat, iar existența sa încalcă securitatea raporturilor juridice și principiul legalității.
Mai exact, acțiunile de control ale ANPC și obligațiile stabilite în sarcina comisarilor au o bază în Procedura de control, însă pentru ca acestea să fie într-adevăr legale, Procedura trebuia să treacă prin procedurile de motivare, transparență decizională și publicare în Monitorul Oficial. Instanța a validat acest argument, reținând că:
- Procedura de control este aplicabilă unui număr nedeterminat de persoane, în special tuturor comisarilor ANPC;
- Lipsa publicării în Monitorul Oficial conduce la nulitatea relativă a Procedurii, iar nu la inexistența acesteia;
- Comisarii sunt afectați de Procedura de control, deoarece încălcarea acesteia poate conduce la sancțiuni disciplinare împotriva lor.
Pentru aceste motive, Tribunalul Timiș a anulat Procedura de control. Soluția a fost confirmată prin decizia Curții de Apel Timișoara, care a reținut de asemenea că „dat fiind caracterul executoriu al unui act administrativ și obligația legală de publicare, Curtea reține că, în lipsa publicării, actul administrativ cu caracter normativ nu își produce efectele.” .
Se poate argumenta că aceste hotărâri sunt general obligatorii pentru viitor, în temeiul art. 23 din Legea contenciosului administrativ și, prin urmare, pot fi invocate în toate procedurile în curs împotriva ANPC.
Este posibil ca invocarea acestor hotărâri să nu conducă, însă, în mod automat, la nelegalitatea actelor de sancționare, însă instanțele trebuie să se țină seama de circumstanțele fiecărui caz și de contextul controalelor.
Cum arată Procedura de control în cadrul procedurii de transparență, înainte de adoptarea sa finală?
A doua zi după decizia Curții de Apel Timișoara, Procedura de control a fost publicată pentru consultare publică, în perioada 11.10.2024 - 21.10.2024.
Puteți consulta proiectul Procedurii de control și al Ordinului de adoptare pe site-ul ANPC.
Textul propus al proiectului pare identic cu cel care exista anterior, cel puțin cu privire la principalele sale prevederi.
Actualul Proiect de procedură (la data de 21.11.2024) are mai multe probleme care îl fac să nu treacă testul de redactare juridică. Acesta conține multe definiții și dispoziții care dublează legislația existentă, superioară, inclusiv legislația UE (creând paralelisme legislative - de exemplu, normele pentru comunicarea unui proces-verbal de sancționare) sau care contrazic astfel de legi superioare (încălcând ierarhia actelor normative - de exemplu, definiția unui „produs sigur”).
De asemenea, nu există norme tranzitorii care să clarifice când devine aplicabilă noua Procedură și ce se întâmplă cu controalele în curs de desfășurare.
În plus, nu există norme privind controalele referitoare la eventualul conținut ilegal online și colaborarea dintre comisarii ANPC și intermediarii online, în special cu privire la modul în care agenții ANPC ar trebui să gestioneze astfel de entități care au o răspundere expres limitată, în temeiul DSA, în ceea ce privește conținutul ilegal pus la dispoziție de utilizatorii lor.
Regulile privind modul în care comisarii ar trebui să se comporte cu intermediarii online sunt esențiale, în special pentru că autoritățile române, inclusiv ANPC, au o istorie de nerespectare a regimului de răspundere limitată a intermediarilor în temeiul Directivei privind comerțul electronic sau DSA.
Va fi interesant de văzut forma finală a Procedurii de control, publicată (sperăm) în Monitorul Oficial al României, și modul în care societățile vor reacționa la aceasta (sau împotriva ei) atunci când vor fi sancționate. Deși ne putem bucura în sfârșit de o oarecare claritate și transparență juridică, Procedura de control fiind (eventual) publicată și existând ca act normativ propriu-zis, conținutul acesteia nu se ridică la standardele unor garanții procedurale clare pentru societățile controlate.
Cristina BADEA – Senior Associate, GNP – Guia Naghi și Partenerii