Înainte de a reforma un sistem administrativ-politic și de a elimina din viața societății modelele vechi, anacronice, este necesară inventarea unui alt model, bazat pe valori și principii noi.
Această axiomă a tot fost ignorată de mediul politic ucrainean în ultimii 25 de ani, drept rezultat, noile unități administrativ-teritoriale și instituții politice erau o continuare ilogică a celor vechi, iar împărțirea împuternicirilor între centru și periferii mai întotdeauna nu era în folosul comunelor. Deseori, în urma reformelor, problemele vechi rămâneau nerezolvate, iar ceea ce funcționa cu succes era eliminat din viața politică.
Istoria ne învață că nu învățăm nimic din istorie… Lansată acum 5 ani, reforma descentralizării din Ucraina a fost finalizată juridic cu mari dificultăți. La 17 iulie, Rada Supremă (parlament unicameral) a micșorat de trei ori numărul raioanelor prin comasarea lor.
Decizia a fost susținută de fracțiunea parlamentară pro-prezidențială „Slujitorul poporului” și alte două grupuri de parlamentari: „Încredere” și „Pentru viitor”. În locul actualelor 490 de raioane vor fi create 136. Din păcate, analizând rezultatele procesului de reformă, constatăm că atât din punct de vedere administrativ-teritorial, cât și din punct de vedere al consultării populației și, mai ales a minorităților naționale, reforma pare a fi una neterminată, necugetată, iar rezultatul ei final diferă substanțial de ideile lansate în 2015.
De la teorie la practică
Descentralizarea din Ucraina, ca reformă, s-a compus din mai multe etape. Mai întâi au avut loc comasări de sate și orașe în baza principiului de unire benevolă (care a durat cu mult mai mult decât se planifica inițial), apoi soarta localităților care au rămas în afara acestui proces s-a decis la ședințele Cabinetul de Miniștri, după consultări cu Administrațiile Regionale de Stat (care reprezintă Guvernul în regiuni), dar și cu parlamentarii din circumscripțiile uninominale. Comasarea localităților a avut loc din necesitatea de a reduce cheltuielile administrative și a optimiza serviciile sociale.
Crearea comunelor compuse din mai multe localități a fost un proces lung și problematic în Ucraina, inclusiv în regiunile Cernăuți, Transcarpatia și Odesa, unde locuiesc compact etnicii români. În același timp, au apărut și o serie de comune românești importante în regiunea Cernăuți, cu primari capabili să identifice fonduri pentru dezvoltarea acestor localități, dar și să păstreze – pe cât este de posibil – identitatea națională. Ce-i drept, această constatare nu este o regulă, ci mai mult o excepție.
În linii mari, reforma avea ca scop să aplice la maximum principiul subsidiarității, ceea ce înseamnă cât mai puține împuterniciri în centrele raionale / regionale și cât mai multe în comune. Logica fostului Guvern condus de Volodimir Groisman (din perioada președintelui Petro Poroșenko) era de a lichida rudimentele regimului comunist și cele păstrate din anii 90 ai secolului trecut: desființarea Administrațiilor Raionale și a Consiliilor Raionale, debirocratizarea și reformarea Administrațiilor din regiuni prin apariția institutului de prefecți, care doar vor monitoriza activitatea organelor autoguvernării locale și vor dialoga cu Guvernul.
În 2020, după o serie de modificări aduse concepției de reformă, mai ales de Guvernele Gonciaruk și Șmigal (din perioada președintelui Volodimir Zelenski) ultima formulă a Ucrainei regionalizate pare a fi un monstru cu mai multe capete.
În locul optimizării rețelei de instituții de reprezentare locală observăm o suprapunere instituțională și o serie de colizii juridice. Pe de o parte vor exista consilii ale comunelor, care, potrivit concepției de reformă trebuiau să fie vioara numărul nr. 1 în democrația locală. Pe de altă parte, structurile vechi nu numai că nu vor fi lichidate, ci dimpotrivă – dezvoltate. Adică, potrivit teoriei, nimeni nu ar putea închide o școală fără decizia consiliului comunei, nimeni nu ar putea lua o decizie nepopulară fără să consulte părerea populației. Dar nu a fost să fie…
Apare din cer senin în această ecuație consilii raionale (considerate anacronism), care nu prea se știe ce împuterniciri vor avea, ce buget și cu ce se vor ocupa și, cel mai importat, nu va fi lichidată instituția de Administrație raională (care de fapt era considerată de guvernul anterior inamicul reformei). Întreținerea consiliilor și administrațiilor reprezintă costuri din buget, iar aceste structuri ar putea diminua substanțial libertățile financiare și administrative ale comunelor. Marele risc al acestei reforme, care pare a fi neterminată, este că primarii de comune se vor trezi cu „mâinile legate” și cu bugete locale mici, ceea ce va bloca perspectivele de dezvoltare locală. Din start observăm că regula de aur a fost încălcată – acest risc trebuia evitat, or el zădărnicește în mare parte orice alte intenții bune.
Marea frustrare a populației este că se va păstra sistemul informal vechi, când „omul din raion” va dicta regulile jocului. În cadrul unei întâlniri cu guvernatorul regiunii Cernăuți Serghii Osaciuk din data de 15 iulie, am avut ocazia să-i pun această întrebare și l-am rugat să-mi explice, ca reprezentant al Guvernului, dacă nu vede un conflict de interese, o suprapunere instituțională, un nou clivaj la nivelul comună / raion în sistemul propus. Răspunsul a fost că structurile raionale vor exista temporar, doar câțiva ani, însă, guvernatorul a adăugat că aceasta este părerea lui personală și că nu are un document doveditor.
Așadar, în urma acestei reforme avem o suprapunere instituțională la nivel regional în Ucraina, o neîncredere în noile structuri din partea populației (un deficit de capital social instituțional, determinat de neconsultarea oamenilor din teritoriu) și un nou sistem al alegerilor locale absolut neadaptat la situația din comune. În 25 octombrie vor avea loc alegeri locale în Ucraina, iar printre inovațiile introduse în 15 iulie de către parlament se numără aplicarea sistemului proporțional de partide în comunele cu o populație mai mare de 10 mii de locuitori, adică absolut în toate. Acest lucru înseamnă o monopolizare reală a vieții politice din comune de către oamenii devotați partidelor naționale, fiind interzisă înaintarea unor candidați independenți, a unor lideri de opinie, oameni de cultură ș.a. care nu au vreo legătură cu partidele.
În acest mod, dacă reforma descentralizării prevedea în 2015 eliberarea comunelor din pușcăria administrațiilor centralizate, atunci rezultatul acestei reforme în 2020 este eliberarea lor mai mult pe hârtie: mâinile consilierilor locali rămân încătușate (de raion, de partide, de regiune, de Kiev etc.) pe zeci de ani înainte.
Interesele comunității românești din Ucraina
Un alt aspect dureros este încălcarea intereselor comunității românești din Ucraina în cadrul acestei reforme. Fără a analiza reforma în ansamblu și carențele ei mari, nu pot fi conștientizate riscurile pe care le aduce etnicilor români descentralizarea. Dacă reforma era realizată potrivit concepției inițiale, iar comunele deveneau centre de decizii privind învățământul, știința, cultura, economia, mediul de afaceri ș.a. raionarea era un subiect de discuții formale. Sediul centrului de pompieri, a judecătorului și a procuratorii sau a serviciului de transportare a gazelor naturale nu contează atât de mult pentru păstrarea identității naționale românești din Ucraina. Din păcate, raioanele mari vor avea consilii și administrații, deci vor fi și consilieri raionali, ceea ce vine în contradicție cu principiul subsidiarității. Dacă reforma era realizată corect, cu descentralizare maximă, nu mai conta numărul de români (15, 20, 80 la sută) în cadrul unui raion, pentru că raioanele erau structuri formale, iar epicentrul vieții social-politice rămâneau comunele.
S-a decis altfel, având loc o revanșă a elitelor raionale vechi peste tot în statul ucrainean, iar românii s-au trezit divizați administrativ-teritorial. Merită menționat faptul că în prima variantă a împărțirii administrativ-teritoriale, etnicii români din regiunea Cernăuți urmau să fie împărțiți între 3 raioane diferite. După o serie de discuții și demersuri, inclusiv din partea Consiliului Național al Românilor din Ucraina, care a cerut atât Kievului, cât și Bucureștiului să nu fie divizată – conform dreptului internațional – comunitatea de români, au apărut trei raioane pe teritoriul regiunii Cernăuți. Este vorba de raioanele Vijnița, Nistru și Cernăuți. Raionul Cernăuți va fi unul foarte mare comparativ cu celelalte și va comasa peste 650.000 de locuitori din cei aproape 1.000.000 din regiune. Acest raion Cernăuți include întreaga comunitate românească, alături de alte localități ucrainene, cu excepția comunei Mămăliga, care a rămas alipită la raionul Nistru. Comuna Mămăliga este formată din localitățile Mămăliga, Bălcăuți, Dranița, Nesvoia, Stălinești și Podvirna. Aceste sate, în pofida demersurilor și inițiativelor locale și naționale, au fost dezlipite de la arealul istoric de existență și alipite la raionul Nistru. Fără comuna Mămăliga, etnicii români vor reprezenta circa 24% din populația raionului Cernăuți, o cifră foarte mică. Conform calculelor autorităților ucrainene românii vor fi și mai puțini în raionul Cernăuți în legătură cu divizarea oficială români / moldoveni.
Se creează impresia că raionul Cernăuți a fost special construit în acest mod pentru a dilua etnicii români la nivelul marcoraionului, dar și pentru a respecta cerințele mediului asociativ românesc de a ține etnicii români împreună. De fapt, raionul Cernăuți putea fi cu mult mai mic prin crearea unui raion la nord de capitala Bucovinei istorice sau prin alipirea unor localități de acolo la cele două periferii - raionul Vijnița (91 mii de locuitori) sau Nistru (160 mii), însă proporția nu era acea dorită. Totuși, trebuie să menționăm că în pofida carențelor și primejdiilor ce le determină această împărțire, primele propuneri de reformă din partea autorităților erau și mai drastice. Raionul Cernăuți mare este, totuși, o variantă de compromis.
Această analiză nu ar fi avut nici un sens dacă reforma era realizată corect, iar raionale existau doar simbolic sau nu existau în genere (după modelul României: comună – județ, și nu comună – raion - regiune). Spre deosebire de Ungaria și Bulgaria care au obținut pentru etnicii săi câte un raion separat, România nu a reușit / nu a încercat să reușească acest lucru.
Ce se mai poate de făcut?
Este foarte importantă în viitor o luptă civilizată pentru libertatea financiară și administrativă a comunelor, dar și pentru capitalul uman al primăriilor. Lupta zilei de mâine nu este modificarea raioanelor, ceea ce pare a fi un război cu morile de vânt, ci aprofundarea descentralizării. Cu cât „mai puțin raion” va fi în viața comunelor, cu atât această împărțire administrativă nefirească va influența mai puțin viața românilor din Ucraina. În caz contrar, o serie de localități și ținuturi românești își vor pierde specificul cultural-istoric, iar primăriile vor fi nevoite să adopte decizii greșite, dictate de sus, privind instituțiile de învățământ și de cultură din comune. Această idee se referă la toate cele 3 regiuni în care locuiesc etnicii români din Ucraina – Cernăuți, Transcarpatia și Odesa.
Din păcate, din 2017 și până acum românii din Ucraina sunt observatori pasivi ai unor războaie politice, ai unor jocuri regionale conjuncturale, ai unor revanșe ale elitei locale vechi și a sistemului birocratic tradițional asupra reformatorilor de ieri, ai unor ecuații economice noi (de interes personal și corporativ) suprapuse peste inițiativele guvernamentale vechi. Ne spun și textele biblice ce se întâmplă în asemenea situații când „se coase petec de postav nou la o haină veche… iar peticul de postav nou rupe o parte din cel vechi, și mai rea ruptură se face”.
Așadar, într-un sistem imperfect (așa pare până acum rezultatul reformei) prosperarea și echilibrul social nu vor apărea din senin nici în cazul majorității și nici în cel al minorității.
Dr. Marin GHERMAN
director al Institutului de Studii Politice și Capital Social, președinte al Centrului Media BucPress din Cernăuți
* Articol publicat duminică pe BucPress și preluat cu acordul autorului.